01
第一个“意料之中”：允许集体经营性建设用地直接入市。



02
第二个“意料之中”：积极稳妥改革土地征收制度。


新《土地管理法》对现行土地征收制度作出了多项创新和完善。


一是落实宪法关于土地征收的规定，在新《土地管理法》第45条中首次对土地征收的公共利益进行界定，明确因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等6种情形，确需征收的，可以依法实施征收。


二是落实被征地农民的知情权、参与权和监督权，在新《土地管理法》第47条中明确将原来的征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改；征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。


三是将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的政策要求上升为法律规定，在新《土地管理法》第48条中确立征收土地应当公平、合理补偿的原则，并明确以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用。征地制度改革社会争议较大，法律修改在缩小征地范围、完善征地程序、建立多元保障机制等方面取得了重要进展，同时对重大问题充分考虑改革的复杂性，结合现阶段实际作了审慎处理。比如，对城镇建设用地范围内政府实施的“成片开发用地”，没有简单作为“非公益用地”，符合标准的可以实施征收。又如，对征地补偿安置标准没有简单要求“市价补偿”，而是按照区片综合地价补偿，体现了土地增值分享原则。这些处理都在“意料之中”。


03
第三个“意料之中”：强化农村宅基地权益保障。


主要体现在新《土地管理法》第62条。


一是保障农村村民居住权利，明确人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上，可以采取措施在规定标准内保障农村村民实现户有所居。


二是下放宅基地审批权，明确农村村民申请宅基地的，由乡（镇）人民政府审核批准，但涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。


三是完善宅基地自愿有偿退出机制，明确国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。


四是保障宅基地用益物权，明确鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。


以上规定，将33个县市试点宅基地制度改革成熟可靠的做法提炼上升为法律制度，既注重维护农户宅基地基本权益，有利于保证农村社会稳定，又充分反映城镇化发展要求，促进地尽其用和农民增收，也在“意料之中”。


04
第四个“意料之中”：从严保护耕地特别是永久基本农田。


新《土地管理法》坚持把实行最严格的耕地保护制度、确保国家粮食安全作为立法的基本宗旨，根据形势发展需要，除将基本农田提升为永久基本农田外，还作出若干重要修改。


一是加强耕地质量管理。新《土地管理法》第32条规定，省级人民政府要确保本行政区域内耕地质量不降低，耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治；第36条规定，引导因地制宜轮作休耕。


二是强化永久基本农田管理。新《土地管理法》第34条规定，永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理；乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。


三是维护永久基本农田的权威性。新《土地管理法》第35条明确，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途；国家重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准；禁止通过擅自调整县级和乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。这些规定以法律方式堵住了耕地占补平衡和永久基本农田保护实践中存在的漏洞，是从严保护耕地特别是永久基本农田的应有之义。


05
第五个“意料之中”：为“多规合一”和用途管制改革预留法律空间。



06
第六个“意料之中”：确立国家土地督察制度的法律地位。





再说“意料之外”




应该说，这次法律修改因历时数载，且透明度较大，社会共识程度较高。尽管如此，还是有一些具体修改与笔者的预期不尽一致，亦即在“意料之外”。


01
第一个“意料之外”：集体经营性建设用地入市范围包括新增建设用地。


可入市土地范围在试点前期的顶层设计时曾有过反复讨论，最后确定须符合3个条件：


（1）符合土地利用总体规划和城乡规划；



（2）集体存量建设用地，即排除了新增建设用地；


（3）工矿仓储、商服等经营性建设用地（不支持房地产开发用地直接入市）。



02
第二个“意料之外”：没有明确集体经营性建设用地入市增值收益如何分配。





03
第三个“意料之外”：没有明确建立宅基地有偿使用制度。

04
第四个“意料之外”：没有明确宅基地除修建农房以外的其他用益权能。



05
第五个“意料之外”：大幅修改土地利用总体规划编制原则。


新《土地管理法》第17条对土地利用总体规划编制原则作了大幅修改，修改后的原则共6条：


（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；


（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；


（三）提高土地节约集约利用水平；


（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；


（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；


（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。


这些原则本身并无问题，但在各级土地利用总体规划即将于2020年底前到期，且国家不再安排编制各级土地利用总体规划，而是以编制国土空间总体规划代替的情况下，还对土地利用总体规划的编制原则进行如此大幅修改，就有点让人摸不着头脑了。仔细看看那些新增的规定，比如“（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制”，“（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展”，更像是国土空间规划的编制原则，大概是立法者想为国土空间规划编制多留点法律空间吧！



06
第六个“意料之外”：大幅下放土地审批权限。


1999年实施的《土地管理法》，针对当时投资过热、新增建设用地几近失控的局面，制定了复杂的土地审批制度。这套制度对抑制建设用地无序扩张发挥了重要作用，但审批层级过高、时限过长、程序复杂等问题日益显现，越来越不适应形势发展的要求。近年来按照放管服改革的要求，不断采取措施简化用地审批，但涉及法律问题效果有限。新《土地管理法》按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限，这不仅强化了永久基本农田监管，也大幅下放了农用地转用审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他农用地转用由国务院授权省级政府审批。按此要求，不仅部分不涉及占用基本农田的单独选址建设项目不再报国务院审批，所有城市批次建设用地（一般不占用基本农田）也不再报国务院审批。新法同时规定，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。这些是迄今用地审批上最具实质意义的放管服改革。


还有一个“意料之外”，就是此次《土地管理法》修正案表决，竟以163票赞成，仅1票反对、3票弃权通过！土地制度问题历来众说纷纭，法律修改如此高票通过实在难得。


最后笔者要说，以上“意料之中”，实则“来之不易”；以上“意料之外”，也在“情理之中”。毕竟，土地制度是国家基础性制度，法律修改极为复杂敏感，需要整合各方利益、审慎稳妥决策。下一步更多的是考验执行者的智慧，让我们拭目以待吧。